【案情】
2015年6月29日，甲公司不服S市T县国土局对其作出的行政处罚决定，申请S市国土局行政复议。S市国土局于2015年8月28日作出行政复议决定，维持了S市T县国土局的行政处罚决定。
甲公司仍不服，以S市T县国土局和S市国土局为共同被告向法院提起诉讼，请求撤销行政处罚决定和行政复议决定。
S市国土局以其在法定期限内作出行政复议决定，其程序合法为由予以答辩，并在法定期限内向审理法院提供了下列证据：1.甲公司的《行政复议申请书》；2.《行政复议受理通知书》及其送达回执；3.S市国土局对S市T县国土局发送的《提出行政复议答复通知书》及其送达回执；4.行政复议决定及其送达回执。
【分歧】
案件审理中，对于S市国土局是否完成了举证责任，有不同意见。
肯定说认为：作为共同被告的行政复议机关，只要能够证明其在法定期限内作出了行政复议决定，即属行政复议程序合法。根据S市国土局提供的证据，能够证明《行政复议申请书》系在法定期限内作出。其完成了举证责任，行政复议程序合法。
否定说认为：S市国土局没有完成举证责任，其行政复议程序违法。
【评析】
笔者持否定说。
依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第二款的规定：“复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。”所谓行政程序，是指行政主体实施行政行为时所应遵循的方式、步骤、时限和顺序等。作为共同被告的行政复议机关，应当对其实施行政复议行为所应遵循的方式、步骤、时限和顺序等法定程序性要求负举证责任。根据S市国土局提供的证据，只能证明《行政复议决定书》系在法定期限内作出，不能证明符合法律规定的其他程序性要求。
1.调查取证程序
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款、行政复议法实施条例第四十六条、国土资源部《国土资源行政复议规定》第十五条的规定，在行政复议程序中，“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”。否则，“视为该具体行政行为没有证据、依据，行政复议机关应当决定撤销该具体行政行为”。然而，根据S市国土局提供的证据，不能证明S市T县国土局曾经向其提交证据，进而不能证明S市国土局曾经审查S市T县国土局提供的证据。S市国土局在未审查S市T县国土局提供证据的情况下作出行政复议决定，违反了行政复议法第二十三条第一款、行政复议法实施条例第四十六条、《国土资源行政复议规定》第十五条规定的调查取证程序，原行政机关在复议程序中是否依法提交证据，以及所提交的证据是否充分是事实问题，但是，复议机关在复议程序中是否审查了原行政机关提交的证据，则是程序而非事实问题。
2.审查、审批程序
行政复议法第二十八条第一款规定，行政复议机关作出复议决定之前，应当经过负责法制工作的机构进行审查，提出意见，并且经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过程序。然而，根据S市国土局提供的证据，不能证明其作出行政复议决定之前，经过了其负责法制工作的机构对行政处罚决定进行审查并提出处理意见，以及S市国土局负责人同意或者集体讨论通过程序，即不能证明其行政复议程序符合行政复议法第二十八条第一款规定的负责法制工作的机构进行审查，提出意见，并且经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过程序。
对此，笔者认为，内部程序和外部程序是学理概念而非法律概念。在法律上，只有法定程序与非法定程序之分，并没有内部程序和外部程序之说。违反“负责法制工作的机构……审查，提出意见”，并且“经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过”程序虽然不会直接影响当事人的权利义务，但是考虑到该程序是复议机关审慎态度的体现，因此也会间接影响当事人的权利义务。将其纳入司法审查，有利于实现行政诉讼法确立的“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法目的。
3.行政复议人员要求
行政复议法实施条例第三十二条规定：“行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加。”《国土资源行政复议规定》第六条规定：“行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加”；“行政复议人员应当……取得相应资格。”然而，根据S市国土局提供的证据，不能体现具体的行政复议人员，不能体现是否系2名以上行政复议人员参加办案，不能体现行政复议人员是否取得相应资格，不能证明其行政复议程序符合行政复议法实施条例第三十二条、《国土资源行政复议规定》第六条规定的行政复议人员要求。
笔者认为，行政复议是行政机关对行政争议进行居中裁决的准司法行为，行政复议人员应当是2名以上具有行政执法资格的行政执法人员。2人以上共同执法，能够相互证明、相互监督，从而有助于保持行政过程的客观公正。这是行政执法过程的常态，也是行政执法的原则要求。
