新年伊始,旅游业的一则重磅新闻,就迅速引发外界对“导游管理体制改革将向何处去”的一场全民猜想。
近日,在2016年全国旅游工作会议上,国家旅游局局长李金早明确指出,要深化导游管理体制改革。从行政化、非流动、封闭式管理向市场化、自由化、法制化管理转变。为此,将开展改革试点,放开导游自由执业,取消“导游必须经旅行社委派”的规定,取消导游年审制度,导游资格证终身有效,且导游证全国通用。
一时间,在全国80万导游大军为之欢呼、翘首以盼的同时,也有媒体和舆论表达出一些担心和顾虑。在接受《法制日报》记者采访时,多位业内专家指出,放开导游自由执业是“让市场在资源配置中发挥决定性作用”的大势所趋；取消年审制度,符合国务院近年来大力推进的简政放权、为企业和从业人员减负的精神；导游证全国通用,是对目前普遍存在的地方保护违法行为的纠偏,值得肯定。
不过,业内专家也纷纷呼吁,应尽快建立健全一系列配套制度来进行保障,“千万不能是一放了之,而是要有一揽子的政策出台。”
供给型管理已无法适应市场需求
现行导游管理体制为什么迫切需要改革?对此,北京第二外国语学院教授韩玉灵指出,现行的导游管理体制,还是计划经济时代的模式。在不断完善的市场经济体制下,尽管主管部门采取了很多办法,包括改革导游薪酬机制、探索付给导游服务费等,但仍然很难改变目前的低价游现状,反过来,低价游又影响到导游的薪酬。
而目前全国近2.7万家旅行社中,大多数都是小旅行社,其实也“养不起”导游。“在这样的背景下,要想真正破题,就只能从体制上着手。”韩玉灵说。
浙江旅游职业学院副教授邓德智,对现行导游管理体制进行过详细梳理。“改革开放以来,我国总共有352项有关导游的制度和政策,而它们基本都是一些需求推动型的,存在明显的供给不足或供给滞后的问题,已经无法适应现在的市场需求。”
据2016年全国旅游工作会议上发布的数据,经初步测算,2015年全年接待国内外旅游人数超过41亿人次。而在这样的背景下,有一个现状不容忽视,就是靠旅行社出行和散客自由行的比例在不断加剧。据了解,目前在全国平均是3:7的关系,即每10个游客中,有7个人是选择自由行的方式。
“现在随着散客流的发展,再把导游和旅行社捆绑在一起,无论是执业范围还是执业通道,其实都是不畅通额的。”邓德智说。
给导游松绑不会影响旅行社生存
江苏国旅高级导游李滨,从业已经十多年。他告诉记者,目前在国内执业导游中,同旅行社签订合同的专职导游占比不高,大部分都是在导游协会注册或挂靠在一些旅游公司、企业的导游。
而在导游界,流传着这样一句话,即对于旅行社来讲,“三条腿的蛤蟆难找,两条腿的人多的是”。也就是说,不管是兼职还是专职,导游的价值并不能为旅行社所充分尊重。
也正因此,在李滨看来,放开导游自由执业,取消“导游必须经旅行社委派”,将改变以往派谁带团都是旅行社说了算,游客无法自主选择好导游,服务质量好坏完全由个别人说了算的乱象。
李滨认为,改革政策实施后,旅行社为吸引优秀导游人才,必定会加大导游培训方面的投入,提高导游待遇等基本保障,从而改变过去只顾降低团队操作成本,不顾导游服务质量,克扣导游服务费,甚至强迫导游交人头费买团的乱象,能够有效遏制零负团费的滋生。
对于这一观点,南京金航假期国际旅行社总经理夏军也给予了肯定。她告诉记者,“对于这项改革完全不用恐慌,据我所知,旅行社方面目前并没有特别大的议论。”这是因为,导游执业自由化,不会影响旅行社的生存,旅行社更关注的是,如何实现自身产品的文化附着力,形成旅行社独特的产品,能符合游客日益提高的个性化需求。
“设想一下,如果你是游客,你会随便从网上选个导游,把你的吃、住、行都交给他吗?还是你更愿意找一家旅行社,让他帮你推荐一个口碑和评价更高的导游呢?站在游客的角度看,在市场行为下,你的选择肯定是理性的。”夏军说。
社会共治需要全国性导游协会
放开导游自由执业,取消导游年审制度,还有一方可能受到“冲击”,那就是目前各省市的导游协会。
山东省导游协会会长刘镁告诉记者,“最近我正在忙一个事儿,就是尽快召集全省的高级导游开个座谈会。因为这次的改革力度很大,国家旅游局目前又没有出台具体的实施细则,所以都很着急。”
据刘镁介绍,目前山东省的执业导游中,70%都是兼职导游,这个数字远超和旅行社签订合同的专职导游。而在现行管理体制下,兼职导游的IC卡(即导游证),是放在导游服务中心,每年交200元钱的“挂靠费”。而导游年审制度的取消,是否意味着IC卡没必要再放在导服中心了?
“另外,让游客和导游自由交易,将来发生纠纷怎么办?现在的投诉中心监察大队,只是受理游客投诉。如果导游要投诉,又该找谁?因此我建议尽快设立全国性的导游协会”。刘镁认为,只有搭建这样一个第三方平台,让社会共同来进行监督,才能形成社会多元共治的格局。
无论如何,站在改革者的角度来说,这一步尽管艰难,但总要迈出。韩玉玲向记者据了这样一个例子:一年前,当滴滴打车刚开始出现时,很多人都反对,认为滴滴抢了人家饭碗,这样不会导致市场乱了吗?但事实证明,通过这种竞争人们发现,出租车司机比以前更规范了。
“因为他们意识到,如果我做得不好,可能别人会把我的饭碗抢走。所以,通过改革,一方面我们可以把所有人都纳入到监管范畴内,另一方面,也会增强整个行业的竞争意识,提高服务水平。”韩玉玲说。
现行法律法规对导游的相关规定
相关链接
旅游法第四十条:导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派,不得私自承揽导游和领队业务。
《导游人员管理条例》第九条:导游人员进行导游活动,必须经旅行社委派。导游人员不得私自承揽或者以其他任何方式直接承揽导游业务,进行导游活动。
《导游人员管理实施办法》第八条:经考试合格的,由组织考试的旅游行政管理部门在考试结束之日起30个工作日内颁发《导游人员资格证》。获得资格证3年未从业的,资格证自动失效。
第十五条:导游人员在导游活动中有下列情形之一的,扣除8分:……(五)未经旅行社委派私自承揽或者以其他任何方式直接承揽导游业务的。
第二十二条:国家对导游人员实行年度审核制度。导游人员必须参加年审。
